La transposition en Europe de l’accord Bâle 3

Un article de Junior Boulleys, directeur, TNP, paru dans le livre blanc « Comment relancer une économie durable ? »

 

Le 7 décembre 2017, le Comité de Bâle a finalisé le paquet Bâle3 qui se veut la fin du cycle réglementaire ouvert en décembre 2010 en réponse à la dernière grande crise financière mondiale.

En novembre 2020, les gouverneurs des banques centrales nationales ont indiqué que les ajustements contenus dans cet accord vont permettre de disposer d’un paquet définitif au niveau international, ouvrant ainsi la voie à une période de stabilité réglementaire.

Cette réforme se sera faite en 2 temps :

• Un premier temps avec une transposition européenne (CRR/ CRD4) qui s’est matérialisée en 2010 puis 2013 par des me[1]sures d’amélioration de la quantité et de la qualité des fonds propres (actions sur le numérateur du ratio de solvabilité),
• Un second temps dans lequel nous sommes qui va impacter prioritairement le dénominateur du ratio de solvabilité avec une mise à jour des méthodes de calcul des exigences de fonds propres des banques (transposition via la CRR2/CRD5 en juin 2019 puis CRR3/CRD6 prévu en 2021).

Pour ce second volet de la réforme, les mesures sont nombreuses. Les changements concernent le risque de marché, le risque de crédit et de contrepartie, le ratio de levier, les grands risques ainsi que les évolutions de reportings induits par le « NSFR » (Net Stable Funding Ratio), « SA-CCR » (Standardised Approach – Counterparty Credit Risk) et par la « FRTB » (Fundamental Review of the Trading Book). L’objectif poursuivi est simple : rendre les résultats plus comparables entre les établissements bancaires du monde entier.

En mars 2020, compte tenu du contexte sanitaire et pour permettre aux banques de se concentrer sur la gestion de cette crise, le comité de Bâle a reporté d’un an l’échéance attendue pour la mise en œuvre avec une application des premières mesures contenues dans la CRR2/CRD5 sur l’arrêté du 30 juin 2021.

Régulièrement, des études d’impact ont été réalisées avec les banques avec les premiers exercices qui ont démarré en 2014. L’étude d’impact actualisée à la demande de la Commission Européenne en décembre 2020, a estimé l’impact total à +18,5% des exigences de fonds propres selon le scénario le plus conservateur. D’après les analyses de l’ACPR, en excluant les conséquences potentielles de la crise sanitaire, la mise en œuvre de ce paquet réglementaire est raisonnable.

Selon ces analyses, il ne devrait pas y avoir de besoin d’augmentation de capital dédié, ni de diminution de dividendes pour les établissements français car il leur suffirait :

• De conserver les mises en réserve habituelles des résultats et distributions de dividendes.
• De plus, en tenant compte du facteur de soutien aux PME et des exemptions liées à la CVA, l’impact se limiterait à +13,1%.
• Enfin, en complément des deux mesures citées précédemment, éviter les potentielles redondances entre le déploiement du plancher en capital (output floor) comme nouveau filet de sécurité et les coussins existants afin que l’impact ne soit plus que de +7,7%.

 

Si l’on interprète les travaux de l’ACPR, les messages sont clairs :

• Les équilibres géographiques et les questions de distorsion de concurrence sont résolus avec cet accord,
• Les décisions ont été prises au niveau international donc le sujet est clos.

Les superviseurs nationaux n’étant plus en responsabilité directe, les politiques doivent reprendre la main (Commission Européenne),

• Bien que les ambitions de transformations soient profondes, il ne faut surtout pas parler de Bâle4 mais de Bâle3 car ce paquet n’ouvre pas un nouveau cycle réglementaire mais le termine.

La Banque de France, n’est pas en reste : lors de sa dernière prise de parole, le rappel à l’ordre de son gouverneur François Villeroy de Galhau était ferme et sans équivoque. Il a clairement contesté l’idée que la finalisation de Bâle III allait peser sur la capacité des banques à financer l’économie et a tenu à souligner une nouvelle fois que le temps était dorénavant à la mise en œuvre.

Pour autant, si l’on se penche un instant sur la situation française, les établissements bancaires ne partagent pas du tout la position de l’ACPR et de la BDF : elles sont vent debout face à cet accord.

Les prises de position régulières des banques françaises au travers de la FBF (Fédération Bancaire Française), de la presse ou des événements de place démontrent que cette transposition en Europe du paquet Bâle3 est la fosse des Mariannes entre le superviseur national et les banques sous sa supervision.

Si l’ACPR et la BDF considèrent que le temps du débat est terminé, les banques pensent au contraire que nous sommes encore dans une phase de transition compte tenu des discussions qui sont toujours en cours au niveau de la Commission Européenne. Selon elles, il est encore temps de faire valoir leur point de vue et il leur appartient de souligner le danger de cet accord pour les banques européennes. Ces derniers mois, le ton s’est clairement durci et le champ lexical a changé. Il ne s’agit plus :

• D’expliquer et de démontrer qu’il subsiste d’importantes zones d’ombres (ex : déploiement de l’output floor et articulation avec les coussins existants, traitement de l’Internal Loss Multiplier qui reste à finaliser dans la CRR3, etc.),
• De montrer que certains travaux ne sont pas terminés (maintien des facteurs de soutien aux PME et infrastructures, traitement du financement spécialisé, traitement des entreprises non notées, traitement de l’etc.)
• De recenser les incohérences (ex : passage en IRBF des entités du secteur public avec un niveau de LGD à 45%, décorrélé de leur profil de risque ce qui constituerait une augmentation importante du coût du crédit aux collectivités locales et un désincitation à prêter à ce type de contreparties).

 

La nouvelle donne c’est la négation des spécificités européennes et la capitulation face aux autres juridictions notamment les Etats-Unis. L’optimisme du superviseur n’est pas partagé et les banques pensent au contraire que les conséquences sont majeures. Les ambitions de réformes sont telles que les banques parlent de Bâle4, affichant ce faisant bien plus qu’un désaccord sémantique avec l’ACPR.

Cette ligne de crête démonte une divergence profonde de point de vue sur la doctrine visant à homogénéiser pour mieux comparer car les résultats seraient trompeurs. Ainsi, cette doctrine ne constituerait pas la bonne approche car la nature du terrain et les acteurs ne sont pas les mêmes. À titre d’exemple, l’Europe se distingue des États-Unis par :

• Une absence de marché de capitaux, par une industrie de la titrisation peu développée, par un secteur immobilier avec un profil de risque structurellement plus faible, etc.
• Des acteurs avec des modèles bancaires différents (banques mutualistes vs banques universelles) avec des groupes parfois décentralisés disposant d’empreintes locales fortes. Parfois banques de plein exercice, elles peuvent être membres de coopératives bancaires avec des risques gérés au niveau groupe par des transferts internes.

Dès lors, la recherche de l’équilibre devient fondamentale : comment trouver la voie médiane entre transposition égalitaire, comparabilité et équité sans exemptions nationales ? Comment réussir à absorber les +18,5 % d’augmentation des fonds propres dans un scénario conservateur ? Faut-il augmenter encore plus les fonds propres ou diminuer les RWA ? Quelles activités faudrait-il fermer car elles présenteront des profils de risque que les banques ne pourront plus se permettre de supporter ? Pourquoi sur les mêmes portefeuilles les impacts seraient différents ? Citons le cas en approche Standard, de l’introduction des méthodes External Credit Risk Assessment Approach en Europe et Standardised Credit Risk Assessment Approach aux États-Unis pour les banques et les corporate qui conduiraient à des taux de pondérations différents entre Europe et États-Unis. Ces distorsions de concurrence ne représentent-ils pas un appel à des nouveaux entrants à faire leur entrée dans l’industrie bancaire ?

En guise de conclusion, nous pouvons aisément affirmer que la transposition du paquet Bâle3 suscite des inquiétudes. L’ambition de comparabilité et d’homogénéité dans l’approche pose des questions sur la non-prise en compte potentielle des spécificités de chacun des établissements (mutualistes ou universels). Cette ambition pose également question sur le sujet de la distorsion de concurrence avec les banques américaines comme nous avons pu l’illustrer.

De plus, si l’on se positionne à l’échelle d’un établissement bancaire, la mise en œuvre de Bâle3 repose sur des enjeux d’organisation et de mesure d’impact : il s’agit d’évaluer le poids de ces changements, et de l’approche choisie pour mettre en œuvre la réglementation sur les métiers.

Par ailleurs, le paquet Bâle3 représente bien plus qu’une augmentation de capital car il interroge les banques sur leur capacité à financer et investir dans l’économie réelle. Elle les questionne également sur la possibilité de faire face à tous les enjeux de demain, comme le financement de la transition énergétique et des nouvelles technologies.

Il n’y a jamais eu autant de contraintes à respecter et de sujets à traiter que pour cette transposition du paquet Bâle3. Couplé au déploiement de réglementations tels que IFRS17 (pour les bancassureurs) ou celles liées à la finance durable pour n’en citer que quelques-unes (SFDR, NFRD, taxonomie verte, etc.), c’est à se demander si les régulateurs et les superviseurs ont oublié que le rôle premier des établissements est de financer l’économie et non produire des reportings. Sans nul doute, il faudra sécuriser la relation entre la banque, le superviseur ainsi que le législateur pour répondre efficacement à la réglementation et sortir de ces divergences par le haut. Le temps est compté !